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CAPÍTULO 2
POSTURA ADOPTADA POR LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA CONTABLE (NUEVA ESTRATEGIA CONTABLE, COMUNICACIÓN D ELA COMISIÓN, REGLAMENTO)
2.1. ESTRATEGIA CONTABLE DE LA UNIÓN EUROPEA: LA COMPARABILIDAD La conveniencia de alcanzar altos niveles de comparabilidad a nivel internacional en la información financiera suministrada por las empresas, se ha visto acentuada especialmente en los últimos años ante el fenómeno de la globalización cada vez mayor de la economía y de la internacionalización de la actividad de las empresas, que ha alcanzado niveles sin precedente. Esta realidad económica pone de manifiesto la necesidad de avanzar en el camino de conseguir una mayor armonización contable en el ámbito supranacional, con el fin de lograr la comparabilidad de los estados financieros de empresas de distintos países, salvaguardando la comprensión de esta información por parte de aquellos usuarios: inversores, analistas financieros, trabajadores, acreedores, entidades financieras etc. que, ubicados en diferentes ámbitos, están acostumbrados o afectados por los principios y normas contables de sus países de origen. En definitiva se trata de garantizar que el usuario de la información económica, pueda comprenderla sin necesidad de una "traducción" de los criterios empleados en su elaboración, al estar estos armonizados. En este sentido, la idea básica sobre la que se apoya en la actualidad la potenciación de la armonización contable internacional, consiste en que la información financiera proporcionada por las empresas que actúan en un mismo mercado (hoy globalizado) sea útil para sus destinatarios, siendo necesario en este proceso conseguir un acercamiento de las legislaciones contables. Lo anterior conlleva, en lo que se refiere al espacio europeo, la modificación de las Directivas que regulan la contabilidad cubriendo los vacíos normativos existentes, mediante la regulación del tratamiento contable de ciertas operaciones, siempre con el referente de la indicada armonización internacional. Las Directivas contables vigentes no cubren todas las necesidades de las empresas que operan en los mercados internacionales, ni permiten avanzar en el objetivo de lograr un alto grado de comparabilidad de los estados financieros de las empresas europeas, necesario para conseguir un mercado único y eficiente de capitales. Para ello, es preciso disponer de normas comunes de información financiera que estén armonizadas a nivel internacional y que sean transparentes, perfectamente comprensibles por los distintos usuarios, correctamente auditadas y de efectivo cumplimiento. La necesidad de armonización contable, para lograr el objetivo de comparabilidad que se persigue, alcanza una especial relevancia en el caso de las empresas con valores admitidos a cotización en mercados regulados europeos, cuya información financiera se dirige a distintos usuarios (inversores, analistas, etc.) que exceden el ámbito nacional, siendo necesario asegurar su correcta aplicación, interpretación y difusión para facilitar la toma de decisiones. En la actualidad, las empresas elaboran sus cuentas anuales individuales y consolidadas de conformidad con las normas nacionales, si bien algunas de ellas cuando acuden a mercados internacionales (fuera de la Unión Europea, fundamentalmente el americano) reelaboran esta información, mediante estados de conciliación, utilizando las normas contables admitidas en dichos mercados. Esta situación provoca una duplicidad en la información financiera que se transmite a terceros, lo que supone un coste para los sujetos económicos obligados a suministrarla y genera asimetrías informativas por el hecho de que la medición y representación de determinadas magnitudes pueda ser distinta (y en ocasiones de forma muy llamativa) como consecuencia de la utilización de normas contables diferentes. Este problema se puede hacer extensivo también a otras empresas que vayan a efectuar una oferta pública inicial de sus valores y, en último término, a cualquier empresa que pretenda acceder al mercado de capitales. En este sentido, parece deseable que las normas contables a aplicar por las empresas con anterioridad a su acceso al mercado de capitales sean equivalentes a las que se exigen como consecuencia de este acceso. 2.2. EL NORMALIZADOR CONTABLE INTERNACIONAL, EL MODELO CONTABLE DEL IASB El primer problema que surge ante cualquier fenómeno armonizador en el ámbito internacional es el de delimitar con claridad el modelo objeto de aceptación con carácter general. A este respecto, la International Organization of Securities Commissions (en adelante, IOSCO) encargó en 1995 al International Accounting Standards Committee (en la actualidad International Accounting Standards Board, en adelante, IASB), la tarea de elaborar un cuerpo básico de normas contables que pudieran ser aceptadas en los mercados financieros internacionales y, por tanto, aplicadas por las empresas que desearan que sus valores cotizaran en los citados mercados. En diciembre de 1998 concluyó la elaboración del grupo básico de normas contenidas en el acuerdo IASB-IOSCO, habiendo finalizado esta última organización el estudio realizado de las Normas Internacionales de Contabilidad (en adelante, NIC) emanadas del IASB, que han sido finalmente recomendadas, en su práctica totalidad, para la preparación de los estados financieros de las multinacionales para las ofertas transfronterizas. El organismo emisor internacional de normas contables, el IASB, tiene una dilatada historia y una bien ganada reputación a lo largo de sus casi treinta años de existencia. Nación en 1973 por un acuerdo establecido entre institutos profesionales de Alemania, Australia, Canadá, Francia, Holanda, Irlanda, Japón, México, Reino Unido y los Estados Unidos de América. Entre 1983 y 2001 los miembros del IASB fueron todos los institutos que agrupan a la profesión contable en la práctica totalidad de los países del mundo, que también eran miembros de la Federación Internacional de Contadores (IFAC). Tras una profunda reforma organizativa, en 2001 el IASB se convirtió en un organismo independiente, regido por una Fundación, que cuenta con los siguientes órganos a través de los cuales desarrolla sus funciones (1): – Los Administradores, que nombran a los miembros de los diferentes consejos y comités dentro del IASB, captan los fondos, aprueban el presupuesto y tienen responsabilidad para acometer cambios en la constitución del órgano. – El Consejo es el órgano técnico más importante dentro del IASB, está compuesto por catorce miembros con experiencia y conocimientos técnicos, la mayoría de los cuales ejerce su misión a tiempo completo. – El Consejo Asesor de Normas, compuesto por unos treinta miembros, que es el vehículo formal para que personas de diferente procedencia geográfica y profesional puedan asesorar al Consejo sobre las prioridades de actuación en la normativa contable y las posibles implicaciones de las normas. – El Comité de Interpretaciones, compuesto por doce miembros, que tiene la misión de estudiar los problemas que surjan al aplicar las normas, con el fin de realizar la exégesis de las mismas en situaciones concretas. – Los Grupos de trabajo, constituidos por diferentes expertos interesados en la discusión y elaboración de documentos de discusión y proyectos de norma, siguiendo la agenda previamente acordada por el Consejo, que es en todo caso el órgano encargado de la aprobación de todos los documentos y pronunciamientos oficiales del IASB. El IASB, que actúa de forma coordinada con los organismos emisores más importantes del mundo, donde se incluye la Comisión de la Unión Europea, que goza de una posición especial por su implicación en el desarrollo e implantación de las normas internacionales, tiene aprobado un procedimiento formal de elaboración, discusión y aprobación de las normas e interpretaciones, que garantiza la participación de todas las partes interesadas, y que va desde la publicación de documentos de discusión y borradores de normas, para recibir comentarios, hasta la celebración de reuniones periódicas con los organismos contables normalizadores de los distintos países interesados en la evolución de la normativa internacional. La lista de las Normas Internacionales de Contabilidad (NIC) en vigor a 15 de junio de 2002, así como las Interpretaciones,. está recogida en el Apéndice VIII de este Informe. Para designar las normas aprobadas en la nueva etapa comenzada en 2001, el IASB ha escogido la denominación International Financial Reporting Standards (IFRS), o bien Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), por lo que en el resto del informe se hará referencia a estas normas como NIC/NIIF. Los objetivos del IASB establecidos en su Constitución, de 24 de mayo de 2000, son los siguientes: "(a) Desarrollar, para el interés público, un conjunto de normas generales de contabilidad de elevada calidad, comprensibles y aplicables, que permitan exigir una alta calidad, transparencia y comparabilidad dentro de la información contenida en los estados financieros y otra información a suministrar, que ayude a los partícipes en los mercados financieros mundiales, así como a otros usuarios, en la toma de sus decisiones económicas. (b) Promover el uso y aplicación rigurosa de dichas normas. (c) Conseguir la convergencia entre las normas contables de ámbito nacional y las Normas Internacionales de Contabilidad, en soluciones de elevada calidad técnica." 2.3. INCORPORACIÓN AL DERECHO COMUNITARIO La Unión Europea también ha apostado por el modelo de las NIC/NIIF como la mejor alternativa de cara a la armonización contable. En el proceso de incorporación que ha venido forjándose en los últimos años, destacan los siguientes momentos: – El 14 de noviembre de 1995, la Comisión Europea publicó una Comunicación bajo el título de: "Armonización contable: una nueva estrategia de cara a la armonización internacional" [CIN (1995), 508], que trataba de conjugar la situación internacional indicada y la normativa vigente en la Unión Europea. – Esta "nueva" estrategia contable era consciente desde sus primeros momentos de los problemas previos que suponía comparar dos marcos contables con un enfoque, extensión y obligatoriedad diferentes, decidiéndose por realizar, en primer lugar, un estudio sobre la conformidad entre las NIC y las Directivas Contables. Los avances realizados por la Unión Europea respecto a dicho estudio (comparabilidad NIC-Directivas) se concretaron en los siguientes documentos: – "Análisis de la conformidad entre las Normas Internacionales de Contabilidad y las Directivas comunitarias sobre cuentas", que analizó la compatibilidad entre las normas del IASB y las directivas comunitarias desde la óptica de las cuentas consolidadas, dado que son principalmente los grupos de sociedades que cotizan los interesados en aplicar la citada normativa. Este estudio no abarcó la totalidad de NIC existentes porque no incluyó aquéllas que tratan aspectos no desarrollados en las Directivas contables y que no plantean problemas de especial importancia respecto a los principios generales incorporados en las Directivas (2), ni las NIC en proceso de revisión en la fecha de publicación del citado análisis (3). – "Análisis de la Conformidad entre la NIC 12 y las Directivas contables comunitarias". – "Examen de la Conformidad entre la NIC 1 y las Directivas europeas de contabilidad". – "Estudio de la conformidad entre las Normas Internacionales de Contabilidad aplicables a los ejercicios contables que comiencen antes del 1 de julio de 1999 y las Directivas contables europeas" (4). – "Examen de conformidad entre la NIC 10 (revisión de 1999) y las Directivas europeas de contabilidad". – "Examen de la conformidad entre las interpretaciones del Comité Permanente de Interpretación del IASC y las Directivas contables europeas: CPI 1-3, 5-11, 13-15". Las principales conclusiones de estos documentos son las siguientes: 1. Desde el punto de vista práctico no existen grandes diferencias entre las NIC y las Directivas comunitarias en materia contable, habiéndose detectado, no obstante, conflictos considerados de menor importancia, y habiendo señalado el Comité de Contacto las normas internacionales que establecen un tratamiento contable no permitido en las Directivas, o a la inversa. 2. Tomando como base los trabajos realizados y considerando la dificultad de modificación que presentan las Directivas y, en concreto, las carencias que en este aspecto supone regular a través de Directivas el tratamiento de operaciones que requieren un marco regulador flexible (como por ejemplo el de los "instrumentos financieros derivados"), la Comisión ha venido manifestando que debían ser los reguladores nacionales de los Estados miembros los que analizaran particularmente, sobre sus legislaciones nacionales, si podían permitir a sus grandes grupos de sociedades interesados en cotizar en mercados internacionales, la formulación de unas cuentas anuales consolidadas atendiendo a lo establecido en las NIC, siempre y cuando la regulación que realicen no se opusiera al contenido de las Directivas. – El Financial Services Policy Group (en adelante, FSPG), constituido a raíz del Consejo Europeo celebrado en Viena en diciembre de 1998 y encargado de fijar los objetivos estratégicos futuros y los planes de actuación a implantar en los mercados financieros, ha manifestado la importancia de la armonización contable para el desarrollo del mercado de capitales, siendo ésta una de las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, en el que se puso de manifiesto la necesidad de alcanzar una armonización real tanto en materia contable como de auditoría de cuentas. Entre las actuaciones contempladas por el FSPG se incluía la modificación de las Directivas contables, para la introducción del valor razonable o fair value, que finalmente se ha incorporado al Derecho europeo en la Directiva 2001/65/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, por la que se modifican las Directivas 78/660/CEE, 83/349/CEE y 86/635/CEE, en lo que se refiere a las normas de valoración aplicables en las cuentas anuales y consolidadas de determinadas formas de sociedad, así como de los bancos y otras entidades financieras, que recoge la denominada "Valoración pro el valor razonable", requiriendo a los Estados miembros a que autoricen o impongan el uso del valor razonable para valorar determinados elementos patrimoniales financieros, pudiendo limitarse la citada exigencia a las cuentas anuales consolidadas. – Complementando lo anterior, se publica con fecha 13 de junio de 2000, una Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo con el título: "La estrategia de la UE en materia de información financiera: el camino a seguir" [COM (2000), 359], que propone una actualización de la estrategia contable a seguir por la Unión Europea. Se pueden destacar los siguientes puntos clave: 1. La comparabilidad de la información financiera, que suministran las cuentas anuales, constituye un elemento esencial de la integración de los mercados financieros. A este respecto, la valoración que se realiza del nivel de comparabilidad de la información en la Unión Europea más allá de las fronteras de cada país, no es suficiente y, por consiguiente, debe incrementarse. 2. Se mantiene la preferencia por integrar las normas del IASB dentro del marco normativo contable europeo. No obstante, se es consciente de los problemas derivados de este normalizador, fundamentalmente porque se trata de una organización privada, en cuya estructura no participa la Comisión Europea. 3. Es necesario fijar un mecanismo europeo específico, que dé cobertura legal a la implantación de estas normas en la Unión, para asegurar la protección de los intereses de los accionistas e inversores. La "integración" de las NIC dentro del marco contable europeo es el objetivo, que pretende conseguirse teniendo en cuenta el siguiente esquema: – El objetivo de comparabilidad se consigue en mayor grado si es obligatoria la aplicación de las NIC para las cuentas consolidadas de las empresas que cotizan. Dejar la aplicación como opción conllevaría el riesgo de incrementar la diversidad de las normas contables en Europa. La Comisión se ha marcado como fecha límite para conseguir esta situación el año 2005. – La solución indicada obligará, en principio, sólo a las empresas que cotizan, debiendo ampliarse posteriormente a aquellas que elaboren prospectos de información de oferta pública de valores y quizá a las entidades de ciertos sectores (entidades financieras sometidas a supervisión). Se considera que esta situación no crea una desventaja respecto a otras empresas que puedan estar interesadas en utilizar las normas del IASB respecto a las cuales los Estados miembros podrán incorporar una exigencia u opción en lo concerniente a la aplicación de las NIC. – El uso de las NIC se exige para las cuentas consolidadas. Las normas y tratamientos fiscales de determinados Estados pueden impedir la aplicación de las NIC en cuentas individuales, salvo en los casos en que éstas no afecten a estos aspectos. Los Estados miembros tendrán la opción adicional de permitir o exigir la aplicación de las normas internacionales también para las cuentas individuales, considerándose con carácter general adecuada su utilización. – La integración de las normas NIC dentro del marco contable europeo, debe coordinarse salvaguardando la conformidad con las Directivas y creando un mecanismo europeo que, conociendo la adopción de nuevas normas e interpretaciones, sea capaz de intervenir cuando éstas no se ajusten al marco europeo. Lo que supone que se debe crear un "mecanismo europeo de convalidación" (endorsement mechanism),, que actúe tanto en un primer nivel técnico, como posteriormente, en otro político, con lo que se lograría una "visión europea" de las normas contables a aplicar. – Así, las normas NIC a aplicar en Europa deben ser aquellas NIC aprobadas por el citado mecanismo europeo. Preferentemente se denomina "aprobación" porque la idea es que estas normas que han sido desarrolladas por expertos bajo un procedimiento pertinente y teniendo en cuenta los diferentes marcos existentes en el mundo serán, por lo general, aceptables dentro del marco europeo, manteniendo las Directivas contables como la base sobre las que se asientan los requisitos a exigir posteriormente, sobre todo para las empresas cotizadas. Esto exigirá que se analice la conformidad entre las NIC y las Directivas contables, que deberán actualizarse regularmente para modernizarse, teniendo en cuenta los desarrollos contables que se realicen. También se intenta impulsar el papel técnico de la UE en la propia elaboración de las normas NIC a través de este grupo de expertos que impulsaría de forma coordinada la postura europea. – Todo ello se debe completar mediante los adecuados procedimientos que aseguren el cumplimiento de las normas en cada Estado miembro, lo que se puede describir como mecanismos de refuerzo y control del cumplimiento (enforcement mechanisms). – Cuando, de acuerdo con lo expuesto, se detecten problemas de incompatibilidad entre las normas internacionales y las Directivas contables, se podrán adaptar estas últimas. En consecuencia, parece que con la estrategia contable europea, se conseguirá un objetivo de armonización internacional, tomando como base el modelo del IASB, que se aplicará a escala europea, teniendo como límite las Directivas contables, pudiendo en su caso promover la modificación de éstas si se considera necesario. 2.4. PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DE LAS DIRECTIVAS CONTABLES De acuerdo con lo anterior y para hacer viable la aplicación de las NIC/NIIF como modelo único de contabilidad, siempre que los Estados miembros hagan uso de la posibilidad de extender su obligatoriedad o permitir su aplicación, la Comisión Europea ha propuesto una nueva modificación del contenido de las Directivas 78/660/CEE, 83/349/CEE y 91/674/CEE, sobre las cuentas anuales y consolidadas de determinadas formas de sociedades y empresas de seguros. En este sentido, las modificaciones propuestas pasan por ser una modernización del contenido y estructura de las citas Directivas, de forma tal que su articulado no sea un obstáculo en la aplicación de las NIC/NIIF, además de actualizar temas como el informe de auditoría, entre otros. El 29 de mayo de 2002, la Comisión presentó esta Propuesta de modificación de las Directivas contables al Consejo y Parlamento Europeos con el fin de iniciar su discusión. Por último, resta indicar que también está previsto incorporar este proceso de modificación para los bancos y otras entidades financieras. 2.5. LAS POSIBILIDADES ABIERTAS A LOS ESTADOS MIEMBROS EN LA REGULACIÓN CONTABLE El Reglamento del Consejo y del Parlamento Europeo relativo a la aplicación de las NIC/NIIF, aprobado con fecha 7 de junio de 202 (5), supone el paso más decidido en el proceso señalado de cara a la introducción de estas normas en el ámbito europeo, ya que supondrá su directa aplicación en los Estados miembros. Este Reglamento tiene como objetivo la adopción y el uso de las normas del IASB en la Unión Europea con la finalidad de lograr una armonización en la información financiera presentada por las sociedades dentro de este ámbito, además de asegurar la existencia de un alto grado de transparencia y comparabilidad entre los estados financieros, con el consiguiente logro de una mayor eficiencia en el funcionamiento de los mercados financieros. En este sentido se otorga a la Comisión la competencia para decidir la aplicabilidad en el seno de la Unión Europea de estas NIC/NIIF, mediante la utilización del procedimiento comitológico regulado en la Decisión del Consejo 1999/468/CEE, de 28 de junio. En la realización de este cometido, la Comisión estará asistida por un Comité de Reglamentación Contable, compuesto por representantes de todos los Estados miembros, y presidido por un representante de la Comisión. Este Comité tendrá como función estudiar las propuestas presentadas por la Comisión, en forma de proyecto de medidas, y decidir respecto a la adopción o no de una norma aprobada por el IASB. En la elaboración de la propuesta, la Comisión estará asistida por un comité técnico independiente (el Grupo Asesor Europeo de Información Financiera (EFRAG) al que más adelante se hará referencia) que además proveerá a la Comisión de la necesaria conexión con los órganos del IASB. Las NIC/NIIF así como sus Interpretaciones podrán ser adoptadas solamente si: A) No son contrarias al objetivo de imagen fiel contenido en las Directivas contables y favorezcan el interés público europeo; y B) Cumplen los criterios de comprensibilidad, relevancia, fiabilidad y comparabilidad de la información financiera necesarios para tomar decisiones en materia económica y evaluar la gestión de la dirección. Una vez que la Comisión haya adoptado una NIC/NIIF, ésta será objeto de publicación completa en todas las lenguas oficiales de la Comunidad, en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en forma de Reglamento de la Comisión. Respecto al ámbito subjetivo de aplicación, se establece que tendrá carácter obligatorio en la elaboración de las cuentas anuales consolidadas de los grupos admitidos a negociación en mercados europeos regulados. Sin perjuicio de lo anterior, este ámbito se puede ampliar, a consideración del Estado miembro, a la elaboración de las cuentas anuales individuales de las sociedades obligadas así como al resto de sociedades no específicamente mencionadas, tanto para sus cuentas anuales individuales como consolidadas. Teniendo en cuenta lo anterior, podrían existir distintos posicionamientos en relación con la normativa contable dependiendo del ámbito subjetivo que elija un Estado miembro, que afectará no solamente a la comparabilidad externa sino también a la interna. En este sentido se podrían dar varias situaciones, según cual sea la decisión que finalmente se adopte en nuestro país: 1. En el caso de aplicación estricta del contenido del Reglamento: – Los grupos de sociedades admitidas a negociación en un mercado europeo regulado, elaborarán sus estados financieros conforme a las NIC/NIIF, tal y como obliga el Reglamento Europeo. – Para el resto de grupos y sociedades, la normativa contable a aplicar sería la reflejada en el Código de Comercio y en el Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, así como las disposiciones reglamentarias de desarrollo de tales normas. 2. Si la aplicación del Reglamento se extiende a la elaboración de las cuentas anuales individuales de las sociedades obligadas, según lo dispuesto en el Reglamento: – Estas sociedades aplicarían las NIC/NIIF tanto para sus estados financieros individuales como para el consolidado del grupo al que pertenezcan. – Para el resto de sociedades, la normativa contable a aplicar sería la reflejada en el Código de Comercio y en el Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, así como las disposiciones reglamentarias de desarrollo de tales normas. 3. Si la aplicación del Reglamento se extiende a todas las empresas que estén obligadas a elaborar estados financieros, ya sea individuales como consolidados, ya estén admitidos a negociación o no, se produciría una situación de aplicación de las NIC/NIIF con carácter general. De las tres situaciones anteriores se deduce la existencia de dualidad normativa contable en las dos primeras y uniformidad en la última. Aspecto distinto del ámbito de aplicación de las NIC/NIIF es que éstas se acepten en todos y cada uno de sus términos y opciones contempladas. A este respecto, es previsible que ante NIC/NIIF que contemplen tratamientos opcionales, la realidad de nuestro país o, en su caso, la normativa contable existente y ya arraigada, hagan aconsejable la elección de uno de ellos. El tema relativo a la decisión que se considera más adecuada entre las alternativas apuntadas, así como la forma concreta de aplicarla, han sido objeto de discusión en el seno de esta Comisión al tratarse de aspectos fundamentales sobre el futuro de la regulación contable en España, y que por su importancia son objeto de desarrollo específico en el Capítulo 4 de este Informe. 2.6. LOS ÓRGANOS NORMALIZADORES EUROPEOS Y EL PAPEL DEL EFRAG (6) El European Reporting Financial Advisory Group (EFRAG) es una asociación privada europea cuyos objetivos son: servir de apoyo a las instituciones europeas, concretamente a la Comisión Europea, y promover el conocimiento, la adopción y el uso de unas normas contables de carácter internacional, lo que exige realizar una labor activa principalmente en el IASB, para determinar positivamente (pro-activamente) las elecciones contables hechas por este organismo. Para entender la aparición del EFRAG en 2001 hay que tener en cuenta el panorama contable de la segunda mitad de los años noventa. La discusión en torno a la aceptación de las NIC, la confrontación con los principios contables generalmente aceptados en los Estados Unidos, y la necesidad de establecer una coordinación en Europa, de forma que se pueda tener alguna influencia en el IASB. Así pues, el EFRAG cuenta con un gran apoyo en Europa, como lo demuestra el variado espectro de patrocinadores: a) Elaboradores de información financiera: UNICE: Unión de las Confederaciones de Industria y Empresarios (o empleadores) Europeos; EBF: Federación de Bancos Europeos; CEA: Comité Europeo de Aseguradores; ESBG: Grupo Europeo de Cajas de Ahorro; GEBC: Asociación Europea de Cooperativas de Crédito. b) Pequeñas y medianas empresas: UEAPME: Asociación europea de artesanos, pequeñas y medianas empresas; EFAA: Federación europea de contables y auditores de PYMES. c) Usuarios: FESE: Federación Europea de Bolsas; EFAS: Federación Europea de Sociedades de Analistas Financieros. d) Profesión contable: FEE: Federación de Expertos Contables Europeos. Además hay que destacar el interés de la Comisión Europea y el de los organismos reguladores nacionales en la creación de una asociación cuyos objetivos fueran los asumidos por el EFRAG. En febrero de 2001 la Comisión Europea presentó una propuesta de Reglamento para la aplicación de las NIC/NIIF (cuya aprobación definitiva ha tenido lugar el 7 de junio de 2002) en el que se establece la creación de un mecanismo de aceptación para que estas normas sean de obligado cumplimiento en Europa, para las cuentas consolidadas de los grupos cotizados en mercados europeos regulados. Dicho mecanismo consta de dos niveles. El nivel político, integrado por un Comité de Reglamentación Contable, compuesto por los representantes de todos los Estados miembros, al que consulta la Comisión sobre la adopción de las NIC/NIIF y sus interpretaciones, y un organismo contable técnico de apoyo, que aconseja a la Comisión en la elaboración del proyecto de medidas. Este organismo técnico es el EFRAG cuya creación tuvo lugar el 20 de marzo de 2001 y sus miembros fueron designados el 26 de junio del mismo año. Así pues, para que las normas internacionales sean de obligada aplicación en Europa, en el ámbito fijado en el Reglamento, deben ser aceptadas por la Comisión. Siguiendo lo dispuesto en el Reglamento, el EFRAG es consultado para que indique: si las normas se ajustan al objetivo de imagen fiel establecido en las Directivas Cuarta y Séptima, y si satisfacen los requisitos de comprensibilidad, relevancia, fiabilidad y comparabilidad. De este análisis se podría concluir una aceptación de las normas, una recomendación de cambio en las Directivas, o incluso de rechazo de alguna norma o interpretación, análisis que servirá de partida en la elaboración del proyecto de medidas que la Comisión presentará al Comité de Reglamentación Contable. A la fecha de redacción de este Informe, el EFRAG ha propuesto a la Comisión de la UE la aceptación "en bloque" de todas las normas e interpretaciones emitidas hasta este momento por el IASB. Respecto al segundo objetivo señalado: la tarea por-activa, se trata de identificar aquellos aspectos que se consideran deseables en el marco europeo para tener una información financiera mejor y más comparable. Ello implica dar respuesta a las consultas hechas por los organismos reguladores, no sólo al IASB sino también al Financial Accounting Standards Board (FASB) estadounidense, a fin de exponer una posición que refleje una opinión técnica razonada, que capte la diversidad existente en Europa. Además, esta tarea conlleva la posibilidad de promover el desarrollo de normas que regulen aspectos no contemplados, pero que se consideran importantes en el marco europeo. Evidentemente, se requiere una estrecha colaboración con los reguladores y demás usuarios para que esto sea una realidad. Es importante insistir en que el EFRAG no pretende regular sino contribuir al desarrollo de normas adecuadas, en especial para el contexto europeo, pero con el ánimo de que sean aceptadas internacionalmente. En cuanto a la estructura de funcionamiento del organismo, el EFRAG está formado por dos grupos. El Comité Supervisor de la Contabilidad (ASB-Accounting Supervisory Board), integrado por 23 personas de distintos países europeos, y el Grupo Técnico de Expertos (TEG), que está formado por 10 miembros, también de distintos países y de distinta orientación profesional (miembros de organismos reguladores, profesionales de reconocido prestigio y académicos) (7). La Comisión Europea es observador en ambos grupos, pero además en el TEG está como observador el CESR (Comité Europeo de Reguladores de Bolsas y el Comité Consultivo Bancario). Además el EFRAG mantiene estrechas relaciones con el Comité de Reglamentación Contable y con el Foro Consultivo de reguladores europeos (Consultative Forum). Con este último tiene reuniones periódicas, a fin de tener contacto directo para informar sobre cómo van progresando sus tareas y para recibir ideas, comentarios, etc., sobre aspectos de interés general, o particular. Los temas que forman la agenda del EFRAG están en cierta manera determinados por la agenda del IASB, lo que no significa que no se contemplen otros adicionales. En estos momentos cabe destacar los siguientes temas de interés:
Por su parte los criterios establecidos para la aceptación de la normativa IASB, según se dispone en el propio Reglamento, se concretan en dos: 1. Que no sea contraria al objetivo de imagen fiel contenido en las Directivas contables y favorezcan ell interés público europeo. 2. Que cumplan los requisitos de comprensibilidad, relevancia, fiabilidad y comparabilidad de la información financiera, necesarios para tomar decisiones en materia económica y evaluar la gestión de la dirección. Según reza el preámbulo del Reglamento, a efectos de la adopción de una norma internacional de contabilidad para su aplicación en la UE es necesario, en primer lugar, que la norma cumpla el requisito básico de las citadas Directivas contables, es decir, que de su aplicación se derive una imagen fiel de la situación financiera y de los resultados de una sociedad, principio que deberá valorarse según las disposiciones de las citadas Directivas del Consejo, sin que ello suponga ajustarse rigurosamente a todas y cada una de dichas disposiciones; en segundo lugar que dicha norma favorezca el interés público europeo y, por último, que cumpla criterios básicos sobre la calidad de la información requerida para que los estados financieros sean útiles para los usuarios. Además, se considera necesario publicar las normas del IASB, que vayan a ser aplicables, en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, en forma de Reglamento de la Comisión. Por otra parte, se reconoce que las Directivas han cumplido su papel en la medida que han hecho posible una cierta armonización contable en Europa, aunque requieren cambios, y se plantea su modernización a través de una Directiva que actualice la Cuarta, la Séptima y las de seguros (no la de banco por el momento). Los objetivos que se persiguen son:
En el ánimo de la modernización está el deseo de que las cuentas individuales se puedan hacer con igual criterio que las consolidadas. De otro modo hubiera sido más fácil sacar del ámbito de las Directivas las cuentas consolidadas de las empresas que cotizan, ya que no hubiera sido necesario hacer cambios. Evidentemente hay problemas porque las normas internacionales sólo persiguen dar información a los inversores, mientras que las Directivas tratan de cumplir ese papel y a la vez permitir obtener unos estados financieros que cubran requisitos legales (mantenimiento del capital, reparto de dividendos), y sirven de base para el cálculo del impuesto (en ciertos países). Así pues, la eliminación de las incompatibilidades es una prioridad, y de ahí surgen las dos tareas inmediatas del EFRAG, en las que se está trabajando en estos momentos: 1. Determinar si la propuesta de reforma de las Directivas elimina incompatibilidades con las NIC/NIIF. 2. Establecer si las NIC/NIIF contienen criterios y principios contables apropiados en el marco europeo, lo que se concretará en la labor de aceptación. Respecto a la propuesta de Directiva de modificación de las Directivas contables, mencionada en el apartado 4 de este Capítulo, los principales cambios en las Directivas que se han discutido en el seno del EFRAG se han centrado en temas tales como: la posibilidad de emplear distintos formatos de los actualmente utilizados para balance y resultados, eliminación de la obligación de registrar provisiones para pérdidas previsibles (que se puede mantener como una opción del Estado miembro); inclusión del valor razonable para activos distintos a los financieros, ya que para éstos ya se puede aplicar en virtud de la modificación de la Cuarta y Séptima Directivas de septiembre de 2001, llevando el cambio de valor al resultado; posibilitar un contenido más adecuado al informe de gestión, donde se contemple la divulgación de datos no únicamente financieros (y se puedan eliminar las actuales referencias a hechos posteriores, I + D y compra de acciones propias, que son más propios de las notas a las cuentas anuales). en lo que respecta a la Séptima Directiva, se ha tratado sobre la posibilidad de obligar a la preparación de cuentas consolidadas cuando exista influencia dominante, incluso aunque no haya participación patrimonial entre la dominante y la dependiente, así como de eliminar la exclusión de las cuentas consolidadas de las empresas con actividad diferente. En relación con la situación descrita, diversos miembros de la Comisión han mostrado su preocupación por la desarmonización contable que puede generar en la Unión Europea una estrategia de laxitud del contenido de las Directivas, al mismo tiempo que consideran relevante poner de manifiesto que la actuación desarrollada por el EFRAG debería ser más activa y crítica con las normas internacionales. En particular, se considera que debería existir un verdadero proceso de convalidación de las normas que finalmente resultaran de aplicación en el ámbito europeo. 2.7. PANORAMA INTERNACIONAL: REACCIONES ANTE LA ESTRATEGIA EUROPEA El Reglamento de la Unión Europea que entra en vigor en el año 2005, obliga a las empresas cotizadas en mercados regulados europeos a utilizar las NIC/NIIF para formular sus cuentas consolidadas, sin que los gobiernos nacionales puedan establecer ningún tipo de limitación o excepción. Además, en dicho Reglamento se contempla que los Estados miembros obliguen o permitan la utilización de las NIC/NIIF en la formulación de las cuentas consolidadas de las empresas que no cotizan, así como para la formulación de las cuentas individuales. Igualmente, dicho Reglamento considera las medidas de refuerzo y mecanismos de control como uno de los elementos clave para el logro de la transparencia de los mercados. Para conocer la posición de los Estados miembros ante esta nueva normativa europea, la Subcomisión de Estudio de la Normativa Comparada de la Comisión de Expertos ha enviado un cuestionario a profesionales cualificados, que incluyen académicos, auditores y reguladores nacionales. De las respuestas recibidas se deducen los comentarios que siguen sobre los temas objeto de estudio en los distintos Estados miembros. En el Apéndice VI puede verse el informe completo de la citada Subcomisión. Actualmente está permitida legalmente la aplicación de las NIC para la formulación de las cuentas consolidadas de las empresas cotizadas en Alemania, Francia y Finlandia. Esta posibilidad se extiende a todas las cuentas consolidadas en Austria y Bélgica, coticen o no en Bolsa las empresas. En ninguno de los Estados miembros se permite el uso de las NIC para la formulación de las cuentas individuales, al menos no expresamente; en algunos esta posibilidad se encuentra expresamente prohibida, tal es el caso de Alemania, Austria, Francia y Grecia; en algunos otros Estados miembros (Bélgica, Finlandia, Italia, Luxemburgo, Portugal y Suecia) esta posibilidad se encuentra en estudio pero es muy poco probable que llegue a producirse, mientras que en los restantes Estados miembros (Dinamarca, Holanda, Reino Unido e Irlanda) sí que existe alguna posibilidad de que las NIC lleguen a ser aplicadas a las cuentas individuales, pero sin que a esta fecha pueda considerarse como probable. En los mercados de capitales del Reino Unido son admitidas las cuentas de empresas extranjeras formuladas con arreglo a las NIC. Todos los Estados miembros tienen un organismo de regulación contable, ya sea profesional o gubernamental. A través de éste ha discurrido el debate sobre la posible aplicación de las NIC/NIIF más allá de las cuentas consolidadas de empresas cotizadas. Dicho debate parece haber sido informal en algunos casos. Sólo Dinamarca, Finlandia y Reino Unido, parecen tener una comisión oficial para analizar la posible extensión de aplicación de las NIC/NIIF. Holanda y Luxemburgo no parecen haber creado un comité específico, sin embargo tienen previsto un cambio legislativo que contemple la posible aplicación de las NIC/NIIF a todas las cuentas de las empresas. También están previstos cambios legislativos en otros Estados miembros, sin que ello signifique extensión alguna en la aplicación de las NIC/NIIF más allá de lo previsto en el Reglamento europeo. Cabe destacar que, en el cambio legislativo esperado en Dinamarca, se prevé la creación de un organismo regulador independiente que se ocupe de la regulación contable. Existen reguladores contables específicos para el sector financiero (banca, seguros y valores) en algunos Estados miembros (Bélgica, Portugal, Suecia, Suiza, Luxemburgo e Italia), pero no en la mayoría. En Francia la reciente reforma ha eliminado los organismos de esta índole que existían previamente, dejando un único regulador de la contabilidad. En general, puede decirse que los organismos contables de carácter sectorial tienden a desaparecer, aunque se mantenga el ejercicio de las actividades de control por el regulador correspondiente. Por lo que se refiere a la influencia fiscal en la normativa contable actual, sólo cabe hablar de independencia casi total entre ambas normativas en Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Holanda. En los restantes Estados miembros existe algún grado de influencia fiscal. Ello explica que en los citados en primer lugar se contemple la posibilidad de extensión de las NIC/NIIF a las cuentas individuales, según ha quedado dicho, mientras que en los restantes no se contemple su aplicación a dichas cuentas. Sólo existe constancia de la existencia de un comité de interpretación de normas contables, distinto del comité emisor de las mismas, en Bélgica. En otros países esta función interpretativa corre a cargo del mismo comité que emite las normas, si bien bastantes han manifestado la conveniencia de contar con un comité de esta naturaleza. Por lo que se refiere a mecanismos de control y medidas de refuerzo, existen notables diferencias entre los Estados miembros. En la mayoría de estos países, institucionalmente se ejerce un control formal sobre las obligaciones de presentación y publicación de la información, pero no un control sustancial sobre el cumplimiento de la normativa contable. Este último tipo de control sí es ejercido, en cierto grado, en Bélgica, Reino Unido y Holanda. En este último país existe un tribunal especializado que atiende los litigios de índole contable. En el Reino Unido existen diversos organismos públicos y privados que se responsabilizan institucionalmente del control de la información contable; existe la opinión generalizada de que este país tiene el más completo sistema de refuerzo y control. Un aspecto de interés que cabe destacar es que, en algunos países, las cuentas consolidadas no precisan la aprobación de la Junta General de Accionistas de la sociedad dominante, aunque dichas cuentas deban ser auditadas y hechas públicas. Tal ocurre en Alemania, Austria, Francia e Italia. Como conclusión de lo que antecede, puede señalarse lo siguiente:
2.8. RECAPITULACIÓN Y RESUMEN En este capítulo se resumen los pasos que la Unión Europea ha ido dando con el fin de permitir que la información financiera proporcionada por las empresas que actúan en un mismo mercado sea útil para sus destinatarios, a través del sucesivo acercamiento de las legislaciones contables de cada uno de los Estados miembros. En este sentido, y siendo conscientes del creciente fenómeno de globalización e internacionalización de la actividad de las empresas, la Unión Europea llegó a la conclusión de que las Directivas contables vigentes no cubrían todas las necesidades de las empresas que operan en los mercados internacionales, ni permitían avanzar en el objetivo de lograr un alto grado de comparabilidad de los estados financieros de las empresas europeas, necesario para conseguir un mercado único y eficiente de capitales, por lo que esta situación se acentúa en el caso de grupos de sociedades cuyos valores están admitidos a negociación en mercados europeos regulados. Estas conclusiones se han ido reflejando en diversas comunicaciones emitidas por la Comisión, como son: 1. El 14 de noviembre de 1995, la Comisión UE publica una Comunicación con el título de: "Armonización Contable: Una nueva estrategia de cara a la armonización internacional". En ella se hace referencia al problema con el que se enfrentan las grandes empresas europeas que buscan capitales en los mercados internacionales, y es que se ven obligadas a elaborar otras cuentas distintas, lo que requiere que las empresas se adapten a unos principios que se establecen sin intervención europea alguna. Por todo ello, la UE debe adoptar unas medidas que garanticen que las normas internacionales existentes sean coherentes con las Directivas comunitarias y que las NIC que quedan por formular sean compatibles con la legislación de la Comunidad Europea. El problema más urgente es el que afecta a las empresas europeas con un perfil internacional. 2. Comienza el trabajo del Comité de Contacto de las Directivas contables (previsto en el art. 52 de la Cuarta Directiva) para estudiar la compatibilidad de las NIC publicadas y los borradores de las que se encuentran en proceso de elaboración, con lo establecido en las Directivas contables, por ser éstas dónde tiene reflejo la filosofía contable europea. 3. El 17 de mayo de 2000, se publica un informe del IOSCO donde recomienda a sus miembros, los principales reguladores de Bolsas de valores, permitir a las sociedades internacionales el uso de las NIC, aunque sugiere la reforma de determinadas normas existentes. 4. El 13 de junio de 2000, la Comisión publica una segunda Comunicación con el título de : "La estrategia de la UE en materia de información financiera: El camino a seguir". En ella se establece como objetivo fundamental asegurar la negociación de valores en los mercados financieros internacionales y de la UE con arreglo a un solo grupo de normas sobre información contable, para ello, deberán aplicarse y hacerse cumplir correctamente unas normas contables reconocidas. Por todo ello, la Comisión propone que se exija a todas las sociedades de la UE admitidas a cotización en mercados regulados que elaboren cuentas consolidadas de conformidad con las NIC. Para lograr este objetivo se propone la creación de un mecanismo de convalidación que garantizará que las NIC, en la práctica, puedan aplicarse en el ámbito de la UE, siendo su cometido el de supervisar la adopción de nuevas normas e interpretaciones, interviniendo solamente cuando éstas contengan deficiencias materiales o no sean capaces de reflejar las características específicas del ámbito de la UE, de tal forma que las NIC utilizadas en la UE serán las normas aprobadas por este mecanismo. 5. En diciembre de 2000 finalizan los estudios de compatibilidad entre las NIC existentes (40) y las SIC (25) y las Directivas contables. Los problemas de incompatibilidad hallados son: – La utilización del valor razonable para la contabilización de los instrumentos financieros. Para su resolución se propone modificar las Directivas contables. – El tratamiento de determinados instrumentos financieros emitidos por la propia sociedad. – El concepto y definición de determinadas provisiones. Fruto de los trabajos del Comité de Contacto de las Directivas contables en el seno de la Comisión Europea es la presentación de una propuesta de modificación de la Cuarta y Séptima Directivas para permitir la valoración y contabilización según el valor razonable a determinados instrumentos financieros, con lo que se posibilitaría la aplicación de lo dispuesto en la NIC 39, como uno de los primeros pasos en esta nueva etapa europea que permita lograr la total comparabilidad de la información financiera de los grupos consolidados admitidos a negociación en mercados internacionales, Directiva que finalmente fue aprobada en septiembre de 2001. 6. El 13 de febrero de 2001 se hace pública una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la aplicación de las Normas Internacionales de Contabilidad. Su contenido en líneas generales es el siguiente: – Se faculta a la Comisión Europea para identificar y aprobar las Normas Internacionales de Contabilidad aplicables en la elaboración de las cuentas consolidadas de las sociedades admitidas a negociación en un mercado europeo regulado. – El procedimiento a aplicar será el comitológico, y como límite temporal se fija el 31 de diciembre de 2002. – La fecha en que los Estados miembros habrán de introducir esta obligatoriedad en su derecho contable interno es como máximo en el año 2005. Finalmente se aprueba este Reglamento el 7 de junio de 2002, aunque aún se encuentra pendiente de publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 7. El 29 de mayo de 2002 se hace pública una propuesta de Directiva de modificación de las Directivas contables con el objetivo de modernizar el contenido de tales Directivas, de forma que su articulado no sea un obstáculo en la aplicación de las NIC/NIIF. ____________
7 En
cada uno de estos dos grupos hay, en estos momentos, un español. |
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